Ви тут:
децентралізація Полтавщина Суспільство ТОП-новина 

Динаміка децентралізації в Полтавській області

Динаміка децентралізації в Полтавській області

За результатами проведеного в листопаді 2017 р. Фондом «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва експертного опитування, саме децентралізацію як приклад успішної реформи респонденти згадували найчастіше (на другому місці – старт медичної реформи, на третьому – створення антикорупційних органів). Дані масових опитувань українців також свідчать про підтримку населенням децентралізації: станом на кінець липня 2017 року про своє позитивне ставлення до неї говорили 42% респондентів, про негативне – 27% (залишок відсотків розподілився між нейтральною категорією і тими, хто не зміг відповісти).

Чи багато в сучасній українській політиці ідей, навколо яких спостерігається консолідація влади, експертів та безпосередньо громадян? Чи є подібний консенсус з приводу інших реформ? Ймовірно, децентралізація як вектор публічної політики – це одна з небагатьох, якщо не єдина, консолідуюча реформа, дослідження якої передбачає не тільки прогнозування майбутніх ефектів, але й аналіз вже існуючих конкретних результатів.

Втім, сама логіка децентралізації передбачає, що ці конкретні результати напряму залежать від специфіки регіонального політичного режиму – ставлення до реформи обласної та районних держадміністрацій, зацікавленості місцевих еліт, компетентності керівників на локальному рівні, активності самих громадян.

Слідом за експрес-аналізом ходу децентралізації в Луганській області, вивченням процесу в Сумській області, циклом аналітичних матеріалів щодо просування реформи в Харківській області, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» презентує дослідження стану та динаміки децентралізації на Полтавщині.

Децентралізація як вектор публічної політики передбачає зміни в найрізноманітніших сферах – у цьому сенсі можна казати про децентралізацію освіти, медицини, сфери надання адміністративних послуг. Головним у процесі децентралізації є передача повноважень, ресурсів і відповідальності з центрального на місцевий рівень, від вертикалі державних адміністрацій до обраних самими громадами органів самоврядування, згідно принципу субсидіарності.

Більше того – участь громад не повинна обмежуватися голосуванням на виборах раз на 5 років: реформа децентралізації має на меті розбудову в Україні «партиципаторної демократії» – такої моделі, що включає різноманітні інститути прямої реалізації конституційного права громади на самоврядування «без посередників» в особі депутатів. Судячи з досвіду європейських країн, така комплексна децентралізація розтягується на десятиріччя, однак результати перших трьох років реформи в регіональному розрізі вже можна досліджувати. В нашому аналізі акцент зроблено на двох, ймовірно, найголовніших аспектах – об’єднанні громад та фінансово-бюджетній децентралізації.

Полтавщина в рейтингу Мінрегіону

В опублікованому Міністерством регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України в листопаді 2017 року рейтингу областей щодо формування ОТГ Полтавщина ділить 14-е місце з Львівщиною. Однак методологія цього загального рейтингу є досить суперечливою: 4 індикатори мають однакову «вагу», і серед них – «кількість ОТГ з чисельністю населення менше 5 тисяч осіб». Тобто, регіон, в якому взагалі не створено жодної ОТГ, за цим індикатором посідатиме перше місце, а більш активні області ризикують послабити свої позиції у загальному рейтингу через наявність «малих ОТГ».

Власне, саме така ситуація сталася с Полтавською областю, яка за індикатором «кількість ОТГ, в яких вже пройшли перші вибори» є одним з лідерів (4-е місце в Україні) з результатом 32. Усього Перспективним планом формування територій громад Полтавської області передбачено створення 54-х ОТГ (відповідно до передбачених розпорядженням уряду від 11.10.17 р. змін). Площа покриття області обєднаними громадами, в яких вже відбулися вибори, наразі складає майже 25%.

Джерело: сайт «Децентралізація в Україні».

 

Джерело: сайт Полтавської державної обласної адміністрації.

Ще 7 ОТГ очікують на проведення перших виборів 24 грудня цього року, а в 4-х громадах (Степненська, Терешківська, Новоселівська, Дмитрівська) з різних причин (у трьох випадках через судові процеси) перші вибори не відбулися.

Таким чином, загальна кількість вже створених ОТГ Полтавської області – 43, а 39 з 1 січня 2018 року перейдуть на прямі взаємовідносини з державним бюджетом. Варто відзначити, що Полтавська область є лідером в Україні за співробітництвом територіальних громад – в регіоні укладено 46 договорів про співробітництво між громадами у сферах ЖКГ, благоустрою, пожежної безпеки, освіти та охорони здоров’я.

Електоральний ракурс децентралізації

При порівнянні результатів виборів 2015, 2016 та 2017 років у Полтавській області прослідковується декілька основних тенденцій.

По-перше, переважна більшість «новообраних» голів громад (майже 88%) – це колишні міські, селищні та сільські голови населених пунктів даних ОТГ (здебільшого – «центральних», навколо яких відбувається об’єднання). Винятком є лише:

– на виборах в 2015 році – сільський голова Білоцерківської сільської ОТГ Іван Лещенко (самовисуванець, експерт Полтавського регіонального офісу реформ) та сільський голова Новознам’янської сільської ОТГ Ірина Кобка (самовисуванець, секретар сільської ради);

– на виборах в 2017 році – сільський голова Ланнівської ОТГ – Костянтин Удовиченко (висуванець партії БПП «Солідарність», вчитель хімії та біології).

По-друге, стабільно прослідковується тенденція на всіх виборах щодо партійної приналежності кандидатів, а точніше щодо її відсутності, бо більшість голів громад заявляють, що йдуть на вибори самостійно (хоча деяких кандидатів все рівно підтримують ті чи інші політичні сили, для прикладу на виборах в 2017 році голову Бутенківської ОТГ, самовисуванця Миколу Скрильника підтримали одночасно і партія БПП «Солідарність», і партія Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина»).

Якщо ж звернутись до «сухих» цифр, то на виборах в 2015 році половина очільників ОТГ були самовисуванцями, 25 % – від партії БПП «Солідарність» і ще 25% – від «Аграрної партії». На виборах в 2016 році частка самовисуванців збільшилась вже до 83,33%, і лише один голова громади був представником партії БПП «Солідарність». На виборах в 2017 році ситуація трішки змінилась: самовисуванці – 50%, представники Всеукраїнського об’єднання «Батьківщина» – 21,43%, представники партії БПП «Солідарність» – 14,29%, і по одному представнику (по 7,14%) від «Аграрної партії» та від «Радикальної партії Олега Ляшка». Таку підтримку «самовисуванців» можна пояснити високим відсотком недовіри виборців до політичних партій та більш «особистісним підходом» до голосування на місцевих виборах.

По-третє, згідно даних останніх виборів, що відбулися 29 жовтня 2017 року, зафіксовано незначне збільшення відсотку активності виборців, з середнього показника по області в 49% до 51,56%. Хоча в даному випадку потрібно відмітити як лідерів явки (Драбинівська ОТГ – 76,1%, Бутенківська ОТГ – 63%, Михайлівська ОТГ – 61,3%), так і «аутсайдерів» (Новосанжарська ОТГ – 36,3%, Гребінківська ОТГ – 39,95%, Ланнівська ОТГ – 41,4%).

Аналіз результатів перших виборів депутатів рад ОТГ, що пройшли в 2015-2017 рр.

(станом на 11.12.2017 року)

 

Що стосується виборів до місцевих рад, що пройшли в ОТГ в період з 2015 по 06.12.2017 рр., то на даний момент за результатами всіх виборів найбільше депутатів має так званий блок «самовисуванців» – 246 депутатських місць (або 36,02%) від загальної кількості вже обраних депутатів місцевих рад, щоправда в 2017 році їх кількість значно зменшилась у порівнянні з виборами 2015 та 2016 років.

На другому місці – політична партія Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина», що має 137 депутатських місць (або 20,06%): дана політична сила значно збільшила свою присутність в радах ОТГ області в 2017 році за рахунок того, що отримала більшість в Драбинівській, Новосанжарській, Нехворощанській, Руденківській та Рокитянській ОТГ.

На третьому місці в умовному рейтингу знаходиться «Аграрна партія», яка має 78 місць (або 11,42%). Щоправда успіх даної партії припав на вибори 2015 року, коли вона отримала 57 депутатських місць, а вже на виборах 2016 та 2017 років вона отримала всього 4 та 17 місць відповідно.

Цікаво співставити ці результати з підсумками виборів до Полтавської обласної ради 2015 року. В цілому, можна казати про великий ступінь електоральної фрагментації регіонального політичного режиму, про що свідчить і наявність одразу 10 фракцій політичних партій в обласній раді. Однак не всі з цих партій брали активну участь у численних виборах до рад ОТГ протягом 2015-2017 років (яскравий приклад – «Опозиційний блок», хоча й результат президентської сили на виборах у ОТГ гірший, за вибори в обласну раду 2015 року).

Цікаво буде спостерігати за виборами у Козельщинській селищній ОТГ, яка об’єднає 9 сільських та селищних рад, майже 11 тисяч мешканців і більш ніж 81% площі Козельщинського району, а також у Щербанівській громаді, яка межує з Полтавою і після об’єднання, за найскромнішими підрахунками, матиме річний бюджет близько 60 мільйонів гривень.

У Щербанівській ОТГ на даний момент зареєстровано 15 кандидатів на посаду голови і більше 200 кандидатів у депутати сільської ради. Найзапекліша боротьба, ймовірно, розгорнеться між нинішнім головою Щербанівської сільської ради Ігорем Проциком та колишнім головою Валерієм Петренком. У цілому ж, усі діючі голови можуть вважатися фаворитами виборів, а ймовірність їхнього переобрання тим вища, чим довше керівник обіймає свою посаду.

Економічна спроможність громад та фінансова децентралізація

Напевно, найбільша увага дослідників децентралізації наразі прикута до тих ОТГ, в яких перші вибори відбулися в 2015-2016 роках, і з 1 січня 2017 року громади вже перейшли на прямі відносини з держбюджетом. Саме на їхній приклад орієнтуватимуться громади, які ще не ухвалили рішення про добровільне об’єднання, і саме їхніми «історіями успіху» хвалитиметься місцева влада.

Всього в Україні таких ОТГ налічується 366, з них 18 утворено в Полтавській області. «Полтавські громади» отримали досить високу оцінку від Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України – у відповідному рейтингу, складеному за підсумком 9 місяців 2017 року, одразу 11 ОТГ знаходяться в першій сотні, і лише одна – в другій половині рейтингу. Серед «перших здобутків» громад місцева влада називає капітальні ремонти доріг, освітніх та медичних закладів.

Загалом проведений аналіз свідчить про те, що найнижчі показники фінансової спроможності характерні для більшості невеликих за чисельністю населення громад. Виняток становлять окремі невеликі громади, на території яких розміщені бюджетоутворюючі підприємства та потужні підприємства реального сектору економіки.

Також варто відзначити, що три громади підпадають під реверсну дотацію (застосовується для «горизонтального вирівнювання» по відношенню до заможних громад з великою часткою власних податкових надходжень в дохідній частини бюджету) – це Шишацька, Глобинська та Білоцерківська ОТГ. Саме вони найбільше зацікавленні в тому, щоб залишити ставки реверсної дотації на рівні 50%, а не підіймати до 80%, що влада намагалася зробити в бюджеті-2018, і, ймовірно, намагатиметься і наступного року.

Цікавим показником є відсоток витрат на утримання апарату управління. В середньому по області цей показник складає 20,62% (від 13,9% – в Глобинській ОТГ до 37,9% – в Клепачівській ОТГ) – тобто в середньому по області більше п’ятої частини доходів витрачається на забезпечення управління громадою (для порівняння, в сусідніх Сумській області даний показник складає – 27,6%, а в Харківській області – 18,75%).

Однією з перших на Полтавщині утворювалась Шишацька ОТГ, яка багато в чому є зразковою (як у плані економічної спроможності, так і відкритості публічної інформації на сайті громади). Після переходу на прямі відносини з державним бюджетом у 2016 році власні доходи громади виросли в 3,5 разів, а з урахуванням субвенцій бюджет збільшився ще відчутніше. Однак, ймовірно, актуальніше порівняти зміни в структурі бюджету 2016 та 2017 років.

Загалом надходження до загального фонду Шишацької ОТГ за вказаний період збільшились на 2986,8 тис. грн., або на 24,03 % (з 12430,20 тис. грн. в 2016 до 15417,00 тис. грн. в 2017 році), проте до того як говорити про позитивні наслідки об’єднання даної громади, потрібно зрозуміти саме за рахунок чого відбулось це збільшення.

Власні надходження даної ОТГ за січень-жовтень 2016 та 2017 року збільшились на 3227,3 тис. грн., або на 37,23%, разом з тим, загальна сума трансфертів з державного та місцевих бюджетів в загальній сумі зменшилась на 6,39% (навіть незважаючи на те, що по «освітнім» та «медичним» субвенціям спостерігається невелике збільшення).

Якщо порівнювати співвідношення суми власних надходжень та трансфертів з бюджетів різних рівнів, то спостерігається позитивна динаміка, а саме: за січень-жовтень 2016 р. власні надходження складали 69,74% від загальної суми загального фонду, в той час як трансферти – відповідно 30,26%. За відповідний період 2017 року питома вага власних надходжень збільшилась на 7,42% і вже складає 77,16%, в той час як питома вага трансфертів зменшилась до 22,84%.

Дане збільшення можна пояснити розвиненою галуззю АПК в даному регіоні та великою кількістю сільськогосподарських підприємств, що діють на території вказаної ОТГ, як то СТОВ «Воскобійники», ПП «Агроекологія», ТОВ «Агроініціатива плюс» і найбільший – ТОВ «Астарта» (яка є вертикально інтегрованою аграрною компанією, що обробляє 250 тис. га землі в 8-ми областях України: до складу «Астарти» входять потужний завод по переробці сої та біоенергетичний комплекс з виробництва біогазу в м. Глобино, яке є центром першої за фінансовою потужністю ОТГ області).

Але, можливо, найважливіший та найкрасномовніший показник для самих мешканців Шишацької громади наступний: рівень середньої зарплати в ОТГ на 1,5 тисячі гривень перевищує середню зарплатню в області.

Що ж стосується Полтавської області в цілому, то порівнюючи дані звітів щодо виконання бюджетів області за 9 місяців 2017 року з аналогічним періодом 2015 та 2016 років, маємо наступні дані:

  • за 9 місяців 2015 року бюджет склав 7,64 млрд. грн. (з урахуванням міжбюджетних трансфертів);

  • за 9 місяців 2016 року бюджет склав 10,69 млрд. грн. (з урахуванням міжбюджетних трансфертів), що майже на 40% більше, ніж за аналогічний період 2015 року;

  • за 9 місяців 2017 року бюджет склав 15,12 млрд. грн. (з урахуванням міжбюджетних трансфертів), що майже на 98% більше, ніж за аналогічний період 2015 року, та майже на 41% більше, ніж за аналогічний період 2016 року).

    Також варто підкреслити, що в Полтавській області діє Програма «бюджету участі» на 2017-2020 роки, щоправда щороку на реалізацію проектів громадян закладено лише 4 мільйони гривень (для порівняння в Харківській міській програмі передбачено 50 мільйонів гривень лише на 2018-й рік).

Висновки

1. Полтавська область є одним з лідерів в Україні за кількістю ОТГ – у 32-х громадах вже відбулися перші вибори (4-е місце по країні), ще у 7-ми вони пройдуть 24 грудня, в 4-х створених ОТГ вибори з різних причин не відбулися. Варто відзначити суттєву активізацію процесу добровільного обєднання громад у 2017 році – цим роком датовані перші вибори у 21-й ОТГ. Також Полтавщина лідирує за кількістю договорів про співробітництво (46), укладених між територіальними громадами.

2. При цьому в регіоні утворено лише 4 ОТГ за участю міст, 9 – селищних громад та 30 – сільських громад. Незацікавленість мерів міст обласного значення пояснюється, по-перше, небажанням йти на перевибори, по-друге, і так вже існуючими прямими відносинами між містами та державним бюджетом. Ухвалений в першому читанні, але відправлений на доопрацювання, законопроект № 6466 дозволить сусіднім населеним пунктам приєднуватися до міст обласного значення без проведення перших виборів у самому місті, а також прирівняє міста обласного значення до спроможних територіальних громад – відповідно в разі його прийняття статистично відсоток охоплення мешканців області цим аспектом реформи значно зросте.

3. Децентралізація на Полтавщині не характеризується оновленням влади – 88% діючих голів «центральних» населених пунктів ОТГ обралися в результаті перших виборів головами ОТГ. Найбільший відсоток депутатів, обраних до рад ОТГ, балотується в якості самовисуванців (36%), проте в 2017-му році таких відносно менше, ніж за результатами виборів 2015-го та 2016-го років. Натомість, суттєво зросла частка кандидатів-переможців від ВО «Батьківщина» (сукупно 20%, за результатами виборів лише 2017 р. – 38%), також чимало депутатів обирається від «Аграрної партії» (11%) та «БПП-Солідарність» (9%), РПЛ та «Укропу» (по 5%).

4. 18 ОТГ, в яких вибори відбулися в 2015 та 2016 роках і які вже перебувають у прямих відносинах з державним бюджетом, користуючись усіма перевагами фінансової децентралізації, посідають досить високі місця в рейтингу спроможності за критеріями Мінрегіону. Одразу 11 ОТГ знаходяться в першій сотні (з них Глобинська та Шишацька – в першій десятці), і лише одна – в другій половині рейтингу. Три найбільш успішні громади підпадають під реверсну дотацію. У той же час на прикладі Шишацької ОТГ спостерігається позитивний тренд збільшення частки власних доходів і зменшення залежності від субвенцій у структурі місцевого бюджету. У цілому ж за два останні роки обласний бюджет збільшився вдвічі (але варто враховувати і близько 25% офіційної інфляції за цей період).

5. Окрім бюджетної та електоральної площини, курс на децентралізацію закладено в реформи освітньої та медичної систем, а також сфери надання адміністративних послуг. Узагальнено наведемо актуальні дані (станом на середину листопада 2017 року), які Мінрегіон вважає індикаторами успішності впровадження стандартів децентралізації у відповідних сферах.

  • У Полтавській області створено 22 опорні школи, з них 5 – на території ОТГ (10-е місце за кількістю серед регіонів України).

  • У Полтавській області затверджено поділ на 4 госпітальних округи (з центрами в містах Полтава, Миргород, Лубни, Кременчук).

  • У Полтавській області створено 32 центри надання адміністративних послуг, більшість з яких – при районних державних адміністраціях.

Рекомендації

1. Згідно з оцінкою Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, формування нових ОТГ має відбуватися з урахуванням таких критеріїв:

  • чисельність громади не повинна бути меншою, ніж 5-7 тисяч осіб;

  • питома вага базової дотації – не більше 30% від суми власних доходів;

  • витрати на утримання управлінського апарату – не більше 20% від обсягу власних ресурсів громади.

Варто враховувати ці умови задля створення потенційно економічно спроможних ОТГ, які зможуть перейти на «самозабезпечення» після закінчення «тепличного дотаційного періоду» (орієнтовно після виборів 2019 року, хоча відповідні ознаки вже помітні при аналізі державного бюджету на 2018 рік).

2. Також важливо завчасно, ще до об’єднання, розробляти стратегії розвитку та плани соціально-економічного розвитку майбутньої ОТГ, які наразі існують в уже утворених об’єднаних громадах лише в поодиноких випадках.

3. Місцевим організаціям політичних партій слід активніше брати участь в виборах до рад ОТГ, навіть на сільському та селищному рівнях, де діє мажоритарна система відносної більшості та дозволено самовисування. Ухвалений у першому читанні проект Виборчого кодексу передбачає перехід на парламентських виборах до пропорційної системи з відкритими регіональними списками – відповідно, партіям необхідно закладати фундамент своєї підтримки в регіоні саме на подібних локальних виборах, кооптуючи до своїх лав місцевих «лідерів думок». З іншого боку, це сприятиме подоланню кризи довіри в українському суспільстві до політичних партій як таких.

4. Необхідно деполітизувати сферу освіти та медицини, а також усю державну службу під час проведення виборів в ОТГ. Якщо в Харківській області «бюджетники» та «чиновники» були кооптовані виключно в президентську партію, то на Полтавщині директорі шкіл, головні лікарі, співробітники районних держадміністрацій балотуються як від «БПП-Солідарності», так і інших партій (найчастіше – ВО «Батьківщина»), проте це не змінює сутності проблеми використання факторів адміністративного тиску та політизації тих сфер, які апріорі повинні бути поза політикою.

5. На Полтавщині діє обласна програма «бюджету участі» на 2017-2020 роки, і це важливий крок до демонополізації влади депутатів у процесі розподілу коштів. Однак пряма участь громади в бюджетному процесі має бути не лише номінальною, а тому доцільно розглянути можливість суттєвого збільшення фонду обласного «бюджету участі» (наразі річний фонд складає 4 мільйони гривень – для порівняння аналогічні фонди в Києві та Харкові в 12,5 разів більші).

Антон Авксентьєв, Павло Шестопал, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади